Sosyal Politika Yazıları 3

SOSYAL POLİTİKAYI DÖNÜŞÜME ZORLAYAN FAKTÖRLER

Güçlü Keynesyen politikaların izlenmesi 1970’lerin ortalarından itibaren ülkeleri krize sokmaya başlamıştır. Yüksek toplam talep ve istihdam politikaları, yüksek vergi oranları, cömert sosyal refah devleti harcamaları ve artan devlet müdahaleleri, krizin nedenleri olarak görülmüştür. Bu sebeplerden dolayı, ekonomide devletin rolünün küçültülmesi görüşleri dile getirilmeye başlanmış, toplumsal uzlaşmanın temelleri sarsılmış ve Keynesyen refah devletinin tasfiyesi başlamıştır. Bu durum uygulanan yahut uygulanacak olan sosyal politika hizmetlerinin de büyük bir değişim-dönüşüm geçirmesine neden olmuştur.

Bu dönemden itibaren devletler, cömert sosyal refah harcamalarını sürdürebilmelerinin olanaksız olduğu düşüncesine sahip olmuş ve harcamalarını kısmak, gelirlerini artırmak amacıyla yeni politikalar geliştirmeye, reformlar yapmaya yönelmişlerdir. Yaklaşık son çeyrek asırdır, refah devleti politikalarında ve dolayısıyla sosyal politikalarda geri dönüşler yaşanmaya ve refah kurumları reforma tabi tutulmaya başlanmıştır.

“Yaklaşık son çeyrek asırdır, refah devleti politikalarında ve dolayısıyla sosyal politikalarda geri dönüşler…”

Refah devleti ve sosyal politika uygulamalarında başlayan dönüşümün nedeni, özellikle 1970’li yılların sonlarından itibaren ortaya çıkan “küreselleşme” süreci ve beraberinde getirdikleridir. Bu dönemde piyasalaşma ve özelleştirme, 1980’lerde muhafazakar devletlerin benimsediği ve refah devletlerinin dönüşümünde büyük rol oynayan iki anahtar kelimedir. Bu kavramlar beraberinde, ekonomik politikaların daha liberalleşmesini ve kamu kesiminin küçültülmesi anlayışının yerleşmesiyle devlet, piyasa ve sivil toplum arasındaki sınırların değişmesini getirmiştir.

Bu tarihten sonra yaşanan gelişmeler, refah devletinin ekonomik, politik ve ideolojik çerçevesini önemli ölçüde değiştirmiştir. Bunların başında sosyalist alternatifin çöküşü, liberal felsefenin yükselişi, ekonominin küreselleşmesi ve ulus-devletin görece düşüşü gelmektedir. Birbirleriyle kesişen ve ilişki içinde olan bu hususların her biri refah devleti için birtakım anlamlara sahiptir.

“Reagen dönemi ABD’si ile Thatcher dönemi İngiltere’sinin…”

Küreselleşme ve liberalleşme anlayışı, beraberinde devletin küçültülmesini getirmiştir. Yani, her şeyi kendisi üreten, müdahale eden devlet yerine, yalnızca standartlar ve kurallar koyan ve denetleyen ve kendisine verilen temel görev alanının (güvenlik, adalet, altyapı hizmetleri) dışına çıkmayan bir devlet anlayışı yaygınlaşmaya başlamıştır.

Krizden çıkmanın yolu olarak, yeni bir politik ve ekonomik felsefenin benimsenmeye başladığı, öncülüğünü ise Reagen dönemi ABD’si ile Thatcher dönemi İngiltere’sinin yaptığı görülmüştür. Bu yeni düzen serbest piyasa-özelleştirme-küreselleşme öngörmektedir. Verilere bakıldığında gerçekten de yeni ekonomik düzenin 1990’lı yıllardan itibaren özellikle ABD açısından meyve vermeye başladığı görülmektedir.

Özellikle gelişmiş ülkelerde görülen refah devletinin krizinin temel nedenleri kısaca aşağıdaki gibi özetlenebilir: Herşeyden önce, demografik yapı değişmiş, yani insan ömrü uzamış, yaşlı nüfus çoğalmış ve doğum oranları düşmüştür (dolayısıyla bu durum aktif–pasif ilişkisini bozmuş, bağımlılık oranını artırmıştır), ailenin yapısı (boşanma oranları artmış, tek ebeveynli aileler ve yetişkin olmayan anneler çoğalmıştır) ve ekonomik koşullar (büyüme hızları düşmüş, profesyonelleşme ve kadınların işgücüne katılımı artmıştır) değişmiştir, işsizlik yükselmiş, kamu harcamaları artmış, vergiler yükselmiş, mali açıklar sürekli hale gelmiştir. Bu sebeplerle hükümetlerin sosyal harcamalar için milli gelirden ayırdıkları pay sürekli büyümüş ve giderek katlanılamaz bir hacme ulaşarak, ülkelerin rekabet güçlerini zayıflatır hale gelmiştir. Dolayısıyla kriz, sosyo–ekonomik yapıyı 40–50 yıl öncesine göre tamamen değiştirmiştir.

Yine, yaşam standartlarının gelişmesine ve yaşam sürelerinin uzamasına yol açan refah devletleri, yeni gereksinimler yaratmıştır. Artan sağlık maliyetleri ve emeklilik olanakları, büyük oranda refah bütçelerinin artmasına ve mali darboğazlara yol açmış ve bu durum özellikle Avrupa’da, refah politikalarının uyumu açısından kolayca üstesinden gelinemeyen problemler doğurmuştur.

Yukarıda sıralanan sorunlar içinde en dikkat çekici olan ve bütçeye en fazla yük getiren husus, nüfusun yaşlanması sorunudur. Refah devletinin önemli işlevlerinden birisi, yaşlılara yönelik olarak gerçekleştirdiği sosyal koruma ve gelir güvencesidir. Toplumun gittikçe artan yaşlı nüfusuna yönelik olarak, son yıllarda önemli miktarda araştırmalar yapılmaya başlanmıştır. Nitekim yapılan projeksiyonlarda özellikle Batılı toplumlarda toplam nüfus içinde yaşlı nüfusun hızla artış gösterdiği, bunun da refah devletinin bunalımına yol açacak önemli bir gelişme olduğu ifade edilmektedir. Batı toplumları için bir tehdit halini alan bu gelişmeler, ülkemiz açısından henüz ciddi anlamda bir tehlike sergilemese de, geleceğe yönelik hazırlıklı olma açısından analiz edilmesi ve gerekli önlemlerin alınması bakımından önem taşımaktadır.

oecd

“Sosyal refah kurumlarının yaşadığı finansman sorunlarını aşabilmek için…”

Aslında, refah devletlerinde artan maliyetler sorunu yeni bir konu değildir, her zaman için tartışılan bir konu olmuştur, ancak özellikle son 15–20 yıldır maliyet sorunu daha tartışılır hale gelmiştir. II. Dünya Savaşı sonrası dönemden sonraki ilk 30 yılda, hızlı ekonomik büyüme ve cömertlik felsefesi, harcamaların ve dolayısıyla vergilerin hızla artışını beraberinde getirmiş; ancak daha sonraki dönemde, ekonomilerin gitgide istikrarsız hale gelmesi ve yüksek vergi ekonomilerinin sarsılmaya başlaması, devletlerin yüksek vergilere ve harcamalara karşı isteksiz olduğu bir ortam yaratmıştır. Yukarıda belirtilen nedenlerle, refah devletleri, kamu refah harcamalarının azaltılması için reformlar başlatmış ve yeniden yapılanma çalışmalarına başvurmuştur.

Ortaya çıkan eğilimlerden ilki, refah devletinin üstlendiği bazı görevlerin, özellikle emeklilik sisteminin özelleştirilmesidir. Sosyal refah kurumlarının yaşadığı finansman sorunlarını aşabilmek için birçok ülke ya tamamen, ya da kısmen özelleştirmeye başvurmayı ve / veya emeklilik sistemlerinde ciddi reformlar yapmayı gerekli görmektedir. Aksi taktirde, 20-30 yıl sonrasına ilişkin yapılan projeksiyonların ortaya koyduğu gerçek, neredeyse tüm refah devletlerinde refah sistemlerinin kısa bir zaman sonra sürdürülemez bir duruma geleceğidir.

Bu doğrultuda, emeklilik sistemi ile ilgili harcamaları kontrol altında tutabilmek için emeklilik yaşı yükseltilmiş, primler artırılmış, emekliye, geliri ile emeklilik aylığı arasındaki ilişkiye göre ödeme yapılmaya başlanmıştır. Reformlardan sonra gerçekleştirilen projeksiyonlara bakıldığında ise, varılan sonuçların eskisine oranla değiştiği görülmüş, sistemlerin geleceği açısından daha ümitvar bir öngörüye ulaşılmıştır.

“Bunların hizmetlerden yararlanabilme kriterleri ağırlaştırılmış, bu yolla yararlanan kişi sayısı…”

Diğer yandan, işsizler, yalnız yaşayan anneler gibi geniş sayıdaki sosyal refah hizmeti alıcılarına yönelik reformlar da, harcamaları kısma arayışlarının diğer bir boyutudur. Bunların hizmetlerden yararlanabilme kriterleri ağırlaştırılmış, bu yolla yararlanan kişi sayısı azaltılmaya çalışılmıştır. Bu yaklaşım sonucunda, bu tür hizmetlerin gerçekten hakedenlere verilmesi amaçlandığından, katı bir gelir araştırması yöntemi giderek yaygınlaşmıştır.

Diğer yandan, işsizler, yalnız yaşayan anneler gibi geniş sayıdaki sosyal refah hizmeti alıcılarına yönelik reformlar da, harcamaları kısma arayışlarının diğer bir boyutudur. Bunların hizmetlerden yararlanabilme kriterleri ağırlaştırılmış, bu yolla yararlanan kişi sayısı azaltılmaya çalışılmıştır. Bu yaklaşım sonucunda, bu tür hizmetlerin gerçekten hakedenlere verilmesi amaçlandığından, katı bir gelir araştırması yöntemi giderek yaygınlaşmıştır.

Refah devletinin bunalıma girmesinden sonra, çözüm amacıyla başlayan arayışlar, bundan böyle sosyal refah hizmetlerinin mevcut kurumsal yapıyla devam ettirilmesinin mümkün olamayacağı, kurumsal yapıda esaslı bir yeniden yapılanmanın gerçekleştirilmesi gereği üzerinde durmaktadır.

Bu amaçla, sosyal refah kurumları hem kurum olarak, hem de sağladığı hizmetler açısından reorganize edilmekte, refah devletinin birçok fonksiyonu ya yerel yönetimlere kaydırılmakta, ya devlet–kâr gütmeyen kuruluş işbirliğine yönelinmekte ya da devletin bu tür sosyal işlevleri özelleştirilerek bu hizmetlerin sunulması piyasaya terkedilmektedir.

Böylece, Altın Çağ’ın cömert refah devleti üzerinde tartışmaların başlaması, refah hizmetlerinin sunumu açısından yeni yönelimlerin doğmasına yol açmıştır. Dolayısıyla, temel olarak üç yönelimden bahsedilmektedir. Birincisi, her ne kadar yönetim aygıtının bir parçası olsa da, merkezi yönetime nazaran daha etkin ve verimli olan “yerel yönetimlerin” sosyal refah hizmetlerinin sunumunda artan oranda öne çıkmaya başlamasıdır. İkinci yönelim, refahı daha yerel düzeye, hiyerarşik ve bürokratik olmayan kendi kendine yönetim biçimlerine (kâr gütmeyen kuruluşlara) aktararak devleti by–pass etme girişimleridir.

“Üçüncüsü ise, refah devletinin sosyal görevlerini “piyasalara” vererek (sosyal refah kurumlarının özelleştirilmesi) devlet müdahalesini…”

Üçüncüsü ise, refah devletinin sosyal görevlerini “piyasalara” vererek (sosyal refah kurumlarının özelleştirilmesi) devlet müdahalesini sınırlamaya dönük neo–konzervatif stratejilerdir. Özellikle sonuncusu, yani sosyal refah hizmetlerinin özel sektöre devri, neo–liberal yaklaşımın en çok tercih ettiği ve günümüzde birçok ülkenin başvurduğu bir uygulama biçimidir.

Başlangıçta, merkezi devlet, sosyal görevlerini yerel yönetimlerle paylaşarak sorumluluklarını hafifletme yolunu seçmiş, hatta İsveç gibi kimi ülkelerde, yerel yönetimler bu alanda merkezi hükümetten daha yüksek bir paya sahip olmuş, ancak sonuç olarak yerel yönetimlerin de devlet aygıtının bir parçası olması, aynı verimsizlik ve etkinsizliğin bu tür yönetim şekli için de geçerli olması, bu işlevlerin daha farklı bir yolla yerine getirilmesi arayışını doğurmuştur.

Bu anlamda, kâr gütmeyen kuruluşlar, hem toplumun tepkisini çekmemek, hem de özelleştirme öncesine bir hazırlık olmak üzere en uygun sosyal refah sağlayıcılar olarak düşünülmüş ve sosyal hizmetlerin sunulması önemli oranda bu kuruluşlar aracılığıyla sağlanmaya çalışılmıştır. Genel olarak devletin desteğini arkasına alan bu kurumlar, kendi imkanlarını da katarak, sosyal hizmetleri daha etkin ve verimli bir şekilde gerçekleştirmeye çalışmışlardır.

Son yıllarda ise, özellikle İngiltere ve ABD’nin öncülüğünde başlatılan özelleştirme akımının sosyal refah hizmetlerinin de özelleştirilmesini kapsamasıyla, piyasanın bu konudaki fonksiyonunun artmaya başladığı ve devletin sosyo–ekonomik yaşama müdahalesine ilişkin değişen bakışaçısı ile birlikte, özel sektörün sosyal refah sağlayıcı kurumlar olarak boy göstermeye başladıkları görülmektedir. Kamu programlarından özel programlara geçişte İngiltere en hızlı hareket eden ülke olarak göze çarpmaktadır.

Dünya Bankası, OECD, IMF gibi devletlerarası kuruluşların da tavsiyeleri ve teşvikleriyle, özel sektör birçok ülkede sosyal hizmetler alanında etkinliğini artırmaya başlamıştır. Yeni dönemde, devlete biçilen yeni rol, yalnızca sağlanacak hizmetlerin yasal çerçevesini belirlemektir.

Ancak, sosyal refah hizmetlerinin, diğer mal ve hizmetlerde olduğu gibi kolaylıkla özel sektöre devri mümkün olamamakta, bu mal ve hizmetlerin dışsallığı ve de bedava kullanıcı sorunu gibi nedenlerle, özel sektörün katılımı düşük kalmaktadır. Devlet, özel sektöre sosyal nitelikli mal ve hizmetlerin yalnızca üretim ve dağıtımını devretmekte, planlama, koordinasyon, finansman ve yerine getirme sorumluluğunu kendi üzerinde tutmaktadır. Bu nedenlerle, uygulanan bütün politikalara rağmen, gelişmiş ülkelerde devlet hâlâ hacim olarak büyüktür ve kaynakları elinde tutmaktadır.